胡云腾|论巡回法庭的涉诉信访及其工作理念——— 基于第二巡回法庭工作的启示
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●胡昌明|中国智慧法院建设的成就与展望——以审判管理的信息化建设为视角
载《中国应用法学》2019年第1期【摘要】处理涉诉信访问题是巡回法庭的重要工作内容之一。总结第二巡回法庭的工作情况，笔者分析了涉诉信访现象的基本特点及产生原因，提出了新时代信访工作的十大理念：一是涉诉信访是正常社会现象的理念；二是依法处理涉诉信访的理念；三是实质解决涉诉信访问题的理念；四是充分保障申诉信访权利的理念；五是涉诉信访工作是群众工作的理念；六是申诉信访是送上门的调查研究的理念；七是上下级法院协同处理涉诉信访问题的理念；八是人民法院与其他机关横向配合化解涉诉信访矛盾的理念；九是坚持依法纠错与维护生效裁判权威有机统一的理念；十是司法裁判既要经得起法律检验、也要经得起历史检验的理念。
2015 年初，最高人民法院在深圳和沈阳设立了两个巡回法庭。当时第二巡回法庭面临的最艰巨任务，就是如何接待纷至沓来的申诉信访人员，依法稳妥处理好长期积存的涉诉信访案件。在十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，只明确了巡回法庭的职责是“审理跨行政区划的重大行政和民商事案件”，[1]没有明确巡回法庭是否办理涉诉信访案件，以致在讨论巡回法庭的案件受理范围时，对于巡回法庭是否办理涉诉信访案件，就存在两种不同意见。主张受理者认为，巡回法庭若不受理涉诉信访案件，不利于就地化解矛盾，方便当事人诉讼，难以全面体现中央设立巡回法庭的精神。不赞同受理者认为，巡回法庭应当是最高人民法院对下派出的小分队或轻骑兵，队伍不宜过大，应当集中力量审理跨行政区域的重大案件，不宜受理又多又难办的涉诉信访案件。如果把涉诉信访案件也交给巡回法庭处理，将会使巡回法庭的规模变得很大，进而会把最高法院搞得很庞大。但最后形成的共识是：巡回法庭的职能和规模，应当服从服务于方便群众诉讼，实现公正司法，就地化解矛盾，纠正冤假错案等需要。为此，最高人民法院党组讨论决定，巡回法庭在受理重大民商事案件和行政案件之外，还要受理刑事申诉案件，办理涉诉信访案件。这一决定在最高人民法院关于巡回法庭受理案件范围的司法解释中得到体现。周强院长对巡回法庭如何做好涉诉信访工作高度重视，寄予厚望。在与首批巡回法庭工作人员赴任前的谈话中，专门对承担涉诉信访任务特别作了强调，要求第二巡回法庭立足辖区范围内涉诉信访情况长期以来比较突出的实际，组织精干力量尽可能就地化解涉诉信访矛盾，努力为东北地区的经济社会发展和社会和谐稳定提供有力司法保障。实践证明，巡回法庭受理刑事申诉案件、办理涉诉信访案件受到了人民群众的欢迎。这项工作不仅极大地方便了人民群众行使申诉上访权利，而且显著减轻了最高人民法院本部涉诉信访案件的数量和首都北京的信访工作压力。第二巡回法庭管辖的区域虽然只有3 个省，在6 个巡回法庭中是最小的，但2015 年的涉诉信访人次就达到33000 多人次，目前也是6 个巡回法庭涉诉信访案件量最多的。从法庭第一天受理案件开始，接待申诉信访人员即成为一项日常工作，处理申诉信访问题就成为重要的办案任务。几年过去了，我们通过办理数以千计的涉诉信访案件，接待数以万计的涉诉信访人员，直接提审并改判了吉林长春孙氏三兄弟黑社会性质组织案，指令下级法院再审纠正了辽宁鞍山王力故意杀人案等一批长期难以纠正的涉诉信访案件，实践了公平正义只会迟到不会缺席的法谚，受到了当事人和社会公众的充分肯定，在社会上产生了良好的影响。也正是在办理涉诉信访案件的过程中，巡回法庭的主审法官和诉讼服务人员对涉诉信访工作的复杂性、长期性、艰巨性、重要性、季节性、地域性乃至规律性，有了全面的了解，积累了丰富的经验，增强了工作本领，同时极大地增强了对进一步做好涉诉信访工作的信心。
做好涉诉信访工作，就像做其他工作一样，要始终坚持问题意识和问题导向，必须立足法院、法庭的涉诉信访工作实际，全面掌握当地涉诉信访的案件情况、人员情况，对涉诉信访现象背后反映出来的各种问题及其成因有正确的认识。特别是2012年民事诉讼法修改将民事申诉规定为民事申请再审之诉，2014年行政诉讼法修改将行政申诉规定为行政再审之诉，制度化地保障了当事人的申诉权，从根本上解决了长期以来人民群众反映强烈的民事申诉难和行政申诉难问题，涉诉信访形势随之也发生了巨大变化。虽然民事、行政申请再审及信访案件也比较多，[2]但刑事申诉信访案件越来越成为突出问题，[3]且长期居高不下。从案件原来处理的时间看，既有几十年前文革期间、“严打”期间处理的陈年旧案，也有终审判决刚刚生效的新鲜案件，其中以历史上多次“严打”和“专项斗争”期间形成的案件较多；从案件类型看，以人民法院判处的侵犯公民人身权利、财产权利和自由权利的刑事案件居多，其中还有10% 左右的职务犯罪案件，等等。 （一）申诉信访的人员构成从申诉信访人员构成看，当事人申诉的案件占大部分，当事人亲属申诉的案件和律师代理申诉的案件占小部分；[4]在当事人申诉的案件中，被告人申诉的占大部分，被害人申诉的占小部分。从申诉上访人员去的部门看，多数人员是到一个部门提出申诉没有得到受理或者没有解决问题后，又到另一个部门申诉，结果形成了到多个部门申诉上访[5]的突出现象。从司法统计大数据看，不少申诉人员先后到多个层级的人民法院提出申诉，[6]许多申诉人员既有多次到各级法院申诉上访的经历，也有多次、反复地向多个部门申诉上访的经历。还有相当一部分当事人及其近亲属坚持不懈地向法院或有关部门接力进行申诉，即当事人的申诉被驳回后，其父母、配偶乃至兄弟姐妹继续为其申诉，造成同一个案件有多个主体申诉的现象。还有一些申诉人员不按照法律和司法解释关于申诉案件管辖和应当逐级提起的规定，直接越级到最高人民法院及其巡回法庭申诉，等等。除了这些情况之外，第二巡回法庭还存在一种很特别的现象，即农忙的时候申诉信访人员来的很少，而到了农闲时分，来的人就比较多。这一方面说明从事农业生产的人员是涉诉信访的主体，另一方面也反映了多数涉诉信访案件所反映的问题并不急迫。最后，第二巡回法庭的涉诉信访同样存在一个共性问题，这就是在特殊时间节点或国家重大活动期间，申诉上访人员便会突然增多，而平常期间申诉上访人员便会显著减少等不均衡现象。这也说明不少申诉、上访人员有选择利用特殊时间节点向有关机关施加压力的目的。 （二）申诉人员反映的问题从申诉人员反映的问题看，多数反映的是原审证据不足、不实或者证据非法问题，要求按照现行刑事诉讼法中的证据裁判原则或者疑罪从无原则重新审理；其次反映较多的是量刑过重问题，要求从轻或者减轻处理；也有一些申诉反映的是案件定性存在问题，如反映无罪被定为有罪，轻罪被定为重罪，或者从犯被定为主犯等；还有一些申诉人员对国家相关政策、法律规定和司法解释提出质疑，要求按照党和国家现行政策、法律规定和司法解释对案件重新审理。至于被害人申诉反映的问题，多是认为原判对被告人处罚过轻，要求加重被告人的刑罚，或者认为附带民事诉讼赔偿不到位，要求增加赔偿数额或者国家予以救助，等等。 （三）办理后发现的问题从法庭办理申诉案件后发现的问题看，原审确有错误、应当再审改判的案件只是极少数，绝大多数案件在实体处理上是没有问题的。但是，正由于极少数实体不公的案件迟迟得不到纠正和处理，才导致当事人长期反复申诉上访乃至媒体广泛关注，从而给广大公众造成了当今社会似乎有很多冤假错案的假象。其实，涉诉信访人员反映的最为突出的问题，也是国家工作人员和有关部门最值得重视的问题，就是公权力行使不规范、不适当甚至不合法，导致不少案件的处理存在这样或那样的瑕疵，对涉诉信访人员的合法权益和思想感情造成了损害。概括起来看，这些瑕疵问题主要表现在，有的是办案人员的自由裁量权行使不妥当，导致原判偏轻或偏重；有的是裁判文书制作粗心大意，存在诸如法条引用错误、裁判说理不到位等问题；有的是原审程序有瑕疵，违法限制当事人的诉讼权利，让当事人感到司法程序不公正，等等。近年来，刑事申诉信访案件受理情况表明，随着公民权利意识的增强，因存在的原审诉讼程序和诉权保障问题所引发的申诉上访有增多之势。 申诉、上访人员要求再审改判的原审判决、裁定，经审查没有错误和没有实体错误的案件占了绝大多数，这一现实使我们对辽宁、吉林和黑龙江省的三级法院尤其是高级法院的案件审判质量树立了信心。在来第二巡回法庭之前，笔者了解到的信息多是东北案子问题多和东北信访严重难以处理之类。但通过办理涉诉信访案件，使之前的看法和印象发生了改变。这使我们感到，深入申诉信访工作实际了解的情况比通过间接渠道了解的情况更加可靠，司法大数据反映的问题比个案反映的问题要全面准确，真实的统计数字比口耳相传的群体感觉要更接近客观现实。自从进入信息时代以后，在社会上涌动的各种信息，既存在大量被淹没、被碎片化的问题，也存在大量被放大、被变形的问题。而执法司法中的一些负面问题，因为广受社会各界关注，经常会触碰到公众心里的痛点乃至最敏感的神经，因而不可避免地存在被放大、被变形的情况。有关东北地区刑事案件质量存在的问题多，甚至有很多冤错案件的说法，就是一种被放大、被整形的不确切信息。 从以上涉诉信访工作反映的情况来看，东北地区各级法院和其他办案机关几十年来的队伍建设是很有成效的，绝大多数司法人员的政治素质和业务素质是合格、过硬的，素质低劣、能力低下的只是极少数。同时也可以看出，中央和上级政法机关对下级政法机关的指导、监督是有力的，中央和上级政法机关的要求是得到贯彻落实的，我行我素、执法犯法的只是少数单位和个人。以上几点是几年来通过办理涉诉信访案件后得出的基本判断。也正是基于这些判断，使我们对具体做好第二巡回法庭的涉诉信访工作做到了心中有数，并根据掌握的这些情况，采取了一系列事实证明颇有成效的措施。
有人可能会有疑问，既然绝大多数刑事案件的原审判决都没有问题，为什么还有那么多人员到法院和有关部门申诉信访？为什么还有那么多的涉诉信访案件？为什么东三省的涉诉信访问题长期以来都非常突出？这些都是事实，涉诉信访形成的原因确实一言难尽，不过还是可以讲出个所以然来。简单讲，当下涉诉信访高发多发的原因可以归纳为8 个字：错综复杂、多因叠加。其中，经济社会法治发展的初级阶段存在的多种矛盾，执法司法办案过程中存在的各种问题，以及公民法治意识存在的缺失和误区，是三大基本成因。 （一）经济社会发展尚处于初级阶段我国经济社会发展尚处于初级阶段，几十年的改革开放和快速发展虽然解决了过去几百、几千年来都没有解决的大量社会矛盾和民生需求，如普通民众吃住行的基本满足问题和识文断字的基础教育问题，以及社会治安的基本稳定问题等。同时也产生了大量从来没有遇到过的新的社会矛盾和民生需求，如城乡二元社会向城市化转型问题、弱势群体的扶持和社会保障问题、实现全社会的共同富裕问题、个人发展的平等机会保障问题等。在法治逐渐成为界分权利义务和社会治理基本方式，执法和司法成为解决矛盾纠纷主要渠道的新形势下，许多社会矛盾以案件的形式涌入执法司法机关，这些案件有的能够通过执法司法来解决，有的仅靠执法司法渠道无法独立解决，有的目前没有条件解决，还需要通过经济社会法治的进一步发展来解决，等等。许多当事人以为，有怨气、有冤屈只要到执法司法机关申诉上访就能够解决他们所关心的问题，或者以为依法该解决的问题就立马能够解决，从而对执法司法机关寄予过高期望，对申诉上访的作用寄予过高期待，进而申诉上访不止。 （二）法治国家、法治政府和法治社会建设处于初级阶段党中央提出依法治国基本方略只有20 来年时间，提出全面依法治国只有数年时间，各级党委的依法执政能力和各级国家机关的依法行政能力同样处于初级阶段水平。一些地方和部门在城市扩张与公共设施建设，国有企业改制与转型，国有、集体土地、林地承包与征用，劳资关系处理与职工权益保障，以及涉群体性的经济、社会政策出台与实施等方面，往往存在注重经济增长而疏于民生保障，注重强调效率优先而疏于公平分享，注重追求资源集中配置而疏于资源均衡配置等，导致城乡发展失衡和社会阶层贫富分化，日积月累出现大量边缘人群和弱势群体，从而成为涉诉信访的主要人群和潜在的后备军。 （三）国家机关工作人员的执法司法活动不规范虽然从案件处理看，执法司法行为确有错误的只是极少数，但这是就实体结果而言的。就执法办案程序和执法司法行为而言，相当多地存在执法行为简单粗暴、执法程序存在瑕疵、甚至存在执法犯法、漠视群众利益等情形。执法司法机关和人员的程序违法行为容易造成多种后果，小而言之容易侵犯公民和其他社会组织的合法权益，引发案件纠纷和涉诉信访。大而言之则会影响群众对法律的遵守和法治的信心，形成上行下效的不良效应，进而损害国家机关的公信力和政策法律的权威。从我们接待的来访人员看，相当多的当事人反映的都是有关部门和执法司法人员在履职的过程中存在执法犯法或乱执法问题，并非是挑战政策法律和生效裁判本身。从一定意义上讲，涉诉信访的草虽然疯长在民间，但根须则来自国家机关和执法司法队伍里。 （四）涉诉信访工作的职能定位偏差和功能作用发挥不到位涉诉信访的职能定位第一是化解怨气，第二是权利保障，第三才是纠正错误。而有的工作人员仅仅把涉诉信访工作看作是纠错，对实体上没有多大错误的申诉和信访就不愿管。这个认识是简单片面的。如果说案件的原审处理是分清是非曲直，作出公正裁判，那么涉诉信访阶段的主要职责就是化解矛盾消除恩怨，冤假错案纠正只是其中的一项任务。一个案件的处理虽然没有错误，如果因案件引发的恩怨没有消除，执法司法过程中的官民矛盾没有化解，当事人不认同不服从处理而去申诉上访，信访工作人员就有责任对申诉人做辨法析理和说服教育工作，而不是简单地以原来的处理没有错误就直接怼回去。因此，做好涉诉信访工作，过于聚焦发现冤假错案是远远不够的，必须把化解矛盾、冰释恩怨作为主要任务。 （五）法治社会建设尚处于初级阶段，部分申诉人员法治意识缺失涉诉信访案件之所以高发，与人民法院当前面临的执行难有些相似，即相当一部分当事人不能接受案件处理所带来的社会或法律后果，不愿意服从司法机关的公正处理。事实上，有的人并非不知道司法机关的处理是正确的，只是心里不愿接受和服从，还想通过申诉信访让人觉得事情还没有完，从而获得心理安慰，以维护自己的名声和形象。还有一些人揣着明白装糊涂，企图通过涉诉信访向有关地方和部门施加压力，走大闹大解决、小闹小解决的老路，以牟取法外利益。极少数人已经把涉诉信访作为生活方式，成年累月奔走于各级国家机关之间，明知无果也决不罢休。最高人民法院的立案信息系统里，记载了许多人持续多年反复申诉、上访的信息，有的人已经把申诉、上访作为精神寄托和发泄渠道。第二巡回法庭有个申诉人，1987 年因性犯罪被定罪判刑，从上个世纪90 年代开始反复申诉，曾给我国历任国家领导人和最高人民法院主要领导写过信，还给美国几任总统夫妇写过信，他把所写的申诉材料和有关部门的接待信息积攒起来印成小册子，最近给我们寄来的申诉材料已经到第六卷了。可以想象，如果他的精神和身体允许，相信他的申诉材料还会继续增厚，而长时间申诉给他本人和家庭带来的损失和负担，给国家机关造成的庞大消耗，似乎在所不惜。 （六）中华传统的上访文化心理 我国封建社会司法程序的随意性、对诉权保障的极不重视和刑讯逼供的普遍盛行，由此酿成的冤假错案不在少数，从而派生了浓厚的上访告状文化。各种历史典籍中记载了大量上访告状、伸冤洗冤的真实案例，戏曲、小说中传颂着许多上访人员击鼓鸣冤、拦轿告状并引起皇帝、高官注意而使冤案得以平反昭雪的生动故事，让今人也拍手称快、百看不厌、浮想联翩。诸如民家女秦香莲举家艰难上访扳倒负心汉陈世美状元和读书人杨乃武亲属走后门反复上访最终得使冤案昭雪的故事，一些上访人员并不陌生，有的还引为精神偶像。各种以文学艺术形式在民间口耳相传的洗冤案例，既有力地塑造了人民群众抗争邪恶不屈不挠的高大形象，也潜移默化地加重了一些人的受害心理，深陷其中无法解脱。有的申诉人员动辄把“我比窦娥还冤”挂在嘴上，弄得办案人员哭笑不得、无所适从。据观察，传统上访文化对申诉信访人员的影响主要有三个方面：第一是高层比基层公正的心理。许多申诉信访人员总认为高层领导或上级机关一定比下级机关和基层官员公正，这种认识固然有些道理，但具体到个案则不一定成立。因为清正官员各层都有，高官枉法也时有发生。个案即使有冤错问题，往往也非基层个别官员所能造成。在此应当提醒有关当事人，如果不聚焦个案中的事实证据和法律问题，只是简单地针对基层官员的品质和行为提出申诉上访，人民法院是不会支持的。第二是程序不完不罢休的心理。一些申诉信访人员把申请再审程序和逐级申诉程序当作必经程序，只要相关程序不走完就不善罢甘休，为此不惜成本、不计利害地坚持申诉上访，直到涉诉信访到最高人民法院、最高人民检察院乃至其他最高国家机关，才肯罢访息诉。我们把这种心理归纳为“天花板心理”，即把案子申诉到最高层才肯罢休低头。 （七）特定地区的历史传统和人文风情 从历史上看，东北地区土地肥沃，资源丰富，人烟稀少。“九一八”事变之前对关内贫穷困难的农民群体而言，是生存繁衍乃至淘金发财的最后一块处女地。所以敢于闯荡东北的北方人像敢于闯荡海外的南方人选择“下南洋”一样，他们多是通过“闯关东”而纷纷移居关外的。移民海外的华人几十年、上百年后仍会把中国当作自己的根，而很多东北人同样习惯把关内某省、某市当作自己的根，实际上他家在东北可能已经好几代了。所以，东北地区当年是典型的农民移民社会，也是北方农民最早进入陌生人社会的社会。由于是陌生人的小农经济社会，相互之间没有法治关系，只能靠义气互相帮助，所以形成了东北人重义气的性格。重义气在良好的社会环境和政治生态中，是一种利他、舍我的正气。如果在不良的社会环境和政治生态中，重义气就变成戾气、匪气，从而诱发犯罪。另外，由于历史时间短，缺乏关内地区的淳厚民风和道德基础，解放前盛行丛林法则和江湖义气，加之长期与俄罗斯、日本和朝鲜文化相互影响，所以，既有这些民族文化的优点，也有这些民族文化的缺点，像俄罗斯人的好斗、日本人的狠劲和朝鲜人的义气都对东北人的性格有影响。举个例子，其他地区把冲突双方用语言相互攻击叫“吵架”，用肢体相互侵害叫“打架”。而东北人则分别叫“干仗”和“打仗”，虽只一字之差，但有天壤之别。也许是这个一字之差的原因，东北地区是故意伤害罪发案率最高的地区，没有之一。同时在东北地区的刑事申诉案件中，最难办的也是故意伤害、故意杀人等暴力犯罪案件，申诉人是侵害方的，主要反映法官下手太狠，刑罚判得过重，拒不服判息诉；从被侵害方看，主要反映恩怨难以化解、面子难以挽回和赔偿难以到位。 （八）一些不科学的涉诉信访工作理念和对策 由于过去对涉诉信访现象缺乏科学认识，所以一段时期在涉诉信访问题处理、化解方面出现了一些失误，提出的一些要求和做法不仅没有减少涉诉信访，甚至起到了鼓励涉诉信访的作用。比如，有的地方曾经提出过要实现“零上访”的口号，这种提法脱离实际，犹如在社会治理方面搞“面子工程”，为了维护这个面子，就必须对申诉上访的人群软硬兼施，结果又引发了更多的涉诉信访，受到了客观规律的惩罚。有的地方“怕上访”，常常对涉诉信访的人无原则地迁就，甚至花钱买平安，结果导致一些涉诉信访人员的要价越来越高。一些涉诉信访人员把政府给的钱花完了以后，又违反与国家机关签订的息诉罢访协议接着上访，如在我们接待的申诉上访人员中，就发现有三次拿过政府机关给的钱以后又来上访的。有的看到申诉上访有好处与利益，便为一些鸡毛蒜皮小事也要申诉上访，形成跟风效应。还有的地方怕“闹访”，对闹得凶的束手无策，对不闹的涉诉信访不闻不问，结果助长了一些申诉上访人员越闹越大，一度出现了大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决的现象。此外还有一个问题，就是信访工作资源的优化配置问题。总的来看，国家和地方政府对处理涉诉信访投入了大量的人力物力，但如何优化配置和科学使用这些资源，需要深入研究。目前有些地方和部门，把过多的信访资源和力量配置到首都或省会城市接回申诉上访人员上，把申诉信访人员控制在当地或者途中拦截上，结果实实在在地对办理申诉信访案件和处理相关问题投入的人力和物力资源不够，从而导致大量的涉诉信访案件难以实质性化解。最后，一些地方对涉诉信访的考评标准和考评机制不科学，也是导致信访乱象的重要原因，比如有的地方搞的信访维稳一票否决制度，就过于绝对，不利于依法有效治理涉诉信访。
理念是行动的先导，是努力的目标，是工作的动力。做好新时代的涉诉信访工作，必须与时俱进更新理念，牢固树立符合涉诉信访客观实际、能够解决突出问题、有效回应人民群众申诉上访诉求的工作理念。就巡回法庭乃至人民法院处理涉诉信访问题而言，需要树立以下十个理念： （一）涉诉信访是正常社会现象的理念实践中，有的人自觉或者不自觉地把涉诉信访视为反常的社会现象，恨不得让其消失于无形；有的地方把涉诉信访视为丢人的社会治理现象，是给党委、政府或政法机关抹黑，故千方百计加以掩盖或者对申诉上访人员进行围追堵截；还有一些人对涉诉信访存在恐惧心理，担心会出这事那事，等等。在这些思想认识支配下，一些地方和部门不惜投入大量人力物力，不计代价地遏制当事人申诉上访，有的甚至采取侵犯申诉上访人员合法权益的做法，致申诉上访人员伤亡等典型案例常常引发社会批评和质疑。习近平总书记强调，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须不断接受马克思主义哲学智慧的滋养，更加自觉地坚持和运用辩证唯物主义世界观和方法论，增强辩证思维、战略思维能力，更好地指导实践。辩证思维能力，就是承认矛盾、分析矛盾、解决矛盾，善于抓住关键、找准重点、洞察事物发展规律的能力。[7]因此，在众多的思想理念中，首先要认识到涉诉信访现象的客观性、必然性，在短时期内乃至很长期间内的不可消失性，尤其是在国家经济社会法治发展的初级阶段，在各种社会矛盾还十分突出的情况下，企图显著减少是不可能的。其次，要充分认识到涉诉信访的可控性。这个可控性，不是说将其下降到零，而是说将涉诉信访控制在国家和社会可以容忍的范围内，即控制在不影响经济社会发展和社会和谐稳定的限度内。犹如我们对待犯罪一样，不是整天想着要消灭犯罪，而是想着如何预防犯罪，把犯罪控制在可以容忍的范围内。可控性是一种能动性，能够激励人们积极作为，努力化解涉诉信访矛盾，坚定我们解决涉诉信访问题的信心。 （二）依法处理涉诉信访的理念 习近平总书记强调，现在群众上访也要做到依法信访。[8]从第二巡回法庭的实践看，解决涉诉信访问题最有效的方法，是依法办理涉诉信访案件，依法处理涉诉信访问题，依法对待申诉信访人员，带动引领申诉上访人员依法依规行使申诉上访权利。现行法律、行政法规和司法解释对什么是诉、什么是访，当事人以及其他社会主体如何行使诉申诉权、如何行使上访权，已经有明确规定。对国家机关如何保护当事人的申诉上访权益，怎么处理申诉上访等，也有明确规定。因此，处理涉诉信访问题，必须强调法治思维、法治原则和法治方法，既不允许国家机关对依法该解决的涉诉信访问题不予解决，也不允许当事人对依法该息诉罢访的拒不息诉罢访。从国家机关及其工作人员方面讲，对于当事人提出的合法合理的涉诉信访诉求，一定要依法依规认真办理，不要推三阻四，直到把当事人逼急了、闹访后才办理。从申诉上访人员方面讲，进行申诉信访，也必须讲法治、讲规矩，依法依规行使申诉上访权利，合情合理提出申诉上访诉求，实事求是地考虑国家机关解决自己问题的条件。对于申诉上访依照法定程序已经终结的，申诉上访经国家机关审查不成立的，不应当不依不饶，继续越权违法申诉上访。第二巡回法庭坚持依法依规处理涉诉信访问题，对符合立案条件的立即立案受理，不需要当事人找人找关系，对不符合立案条件的坚决不受理，不管当事人是否闹访，绝不牺牲法治规则换平安。[9]一年以后，不仅实现了涉诉信访案件的断崖式下降，而且在当事人心目中树立了第二巡回法庭是讲法治、讲规矩的形象。 （三）实质解决涉诉信访问题的理念将依法解决涉诉信访现象落到实处，就必须实质性地解决申诉信访人员反映的问题。 仅仅对当事人申诉上访时讲依法，而在解决当事人反映的问题时不依法，当事人就不会信服，就不可能服判息诉。因此，处理涉诉信访问题必须秉持“迎着困难上，敢于讲担当”的大无畏精神。如果当事人反映的问题依法应当解决，就要尽力为其解决，哪怕解决问题的难度很大，也要想方设法排除阻力。第二巡回法庭提起再审的一些案件，遇到的困难都是很大的，最后我们都排除阻力将案子依法处理了，当事人十分满意，社会各界纷纷赞誉。因此，处理涉诉信访问题，必须坚持问题导向，把解决当事人反映的实体问题放在第一位，把有限的涉诉信访资源集中在办理申诉上访案件方面。有专家指出，近年来人民法院纠正的聂树斌案、呼格吉勒图案等多数冤假错案，都不是通过当事人申诉信访提起再审的，而是通过媒体关注、公众呼吁或专家建言等方式。这在一定意义上说明，申诉信访制度纠正冤假错案和化解矛盾纠纷的功能没有得到应有的发挥，这种情况应当改变。 （四）充分保障申诉信访权利的理念 申诉信访是不是权利，如果是，是什么权利？很多人对此并不明确。实践中有的地方对涉诉信访工作不重视，有的公职人员对申诉信访人员不待见，很可能是不知道申诉信访是法律赋予公民的一项权利。根据法律、法规、司法解释和有关规范性文件的规定，公民的申诉信访权利既具有救济权的性质，又具有监督权的性质。其中，刑事案件的申诉权是诉权，相当于民商事案件申请再审的权利，具有可能引发人民法院启动新的诉讼程序的功能作用，应当受到高度重视和有效保障。公民的信访权包括向有关机关反映情况的权利，向国家机关提出意见、建议或投诉的权利，属于监督国家机关及其工作人员的权利，依法应当受到充分保护。在第二巡回法庭，人权保障受到高度重视，并创造条件帮助当事人行使。首先是平等保护，不论对被告人及其近亲属抑或代理律师，还是对被害人及其近亲属及其代理律师，不论他们是第一次来，还是再次来，都坚持平等保护、一视同仁、一个尺度，不予任何差别对待。其次是创立“坚持最后一问”制度，要求法官在接待申诉信访人员时，须秉持“耐心倾听比善于说教更重要”的理念，[10]耐心听申诉上访人员把要说的话都说完后，再问一句“还有什么要求吗”或“你还有什么问题吗”或“你说完了吗”，等等，直到对方回答“没有了”才结束接谈，或者转入下一个问题。这个小小的举措，已经成为化解涉诉信访矛盾的一个重要法宝。 （五）涉诉信访工作是群众工作的理念 习近平总书记指出，信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。构建和谐社会，基础在稳定，关键在民生，重心在基层。要继续保持抓稳定工作的力度，像分析经济形势一样分析社会矛盾，像抓重点工程一样抓信访突出问题的调处。[11]申诉信访人员多是基层群众，且是对执法司法活动不满，乃至对党和政府的工作有这种或者那种意见的群众。实践中，申诉信访队伍的规模达数以百万计，有的人由于反映的问题长期没有被解决，变成了与执法司法机关乃至党委政府死磕的负能量，以这个群体为代表而形成的官民矛盾，可以说是当今社会治理中的头号难题，对经济平稳健康发展、社会稳定和谐影响很大。第二巡回法庭从提高思想认识入手，切实转变把涉诉信访人群看作是负能量的观念，在工作中主动树立诉讼服务中心是服务群众窗口的理念，做好涉诉信访工作就是做好群众工作的理念，化解涉诉信访矛盾就是为群众排忧解难的理念，团结、争取涉诉信访人员就是团结、争取人民群众的理念，以及申诉上访人员到司法机关申诉上访，就是送上门来的群众工作的理念，等等。由于理念正确，感情自然就越来越亲近，感情亲近了，沟通就容易了，良好的沟通增进了申诉上访人员的理解和认同，耐心细致地辨法析理，不仅解开了申诉上访人员长期解不开的心结，而且还能够使其受到生动的法治宣传教育。有个申诉人员对法官说：“今天你们这样对待我们，让我们把话说完，我们非常感动。凭你们这样的态度，我们就相信你们会公正处理，将来不论案子是什么结果，我们都接受。”我们还接待了一个申诉人员，他长期申诉不止，第二巡回法庭的领导、法官和法官助理先后接谈了他100 多次，反复对其作思想工作，最后使他从一名长期与法院系统死磕的老上访户，变成了理解、认同法庭驳回其申诉意见的朋友，一度还成了法庭诉讼服务中心的“自愿者”。 （六）申诉信访是送上门的调查研究的理念 习近平总书记指出：“调查研究是谋事之基、成事之道。没有调查，就没有发言权，更没有决策权”。[12]从实践中看，凡是到国家机关申诉上访的，都是带着问题并希望解决问题来的，他们很会坚持问题导向。虽然他们反映的问题不一定像他们所宣称的那样，即原判存在错误，但通过对这些问题的反思和研判，往往能够发现案件所在地经济社会法治发展过程中存在的问题，执法司法实践中存在的质量效率问题，执法司法人员以及其他国家机关工作人员的工作作风、纪律作风和廉洁操守等方方面面存在的问题，是非常难得的调研对象，申诉上访材料也是很有价值的调查研究材料。因此，处理涉诉信访问题，需要把涉诉信访工作与调查研究结合起来，把了解个案问题与了解类案问题结合起来，把了解具体案情与了解案件背后的原因结合起来，把办理申诉上访案件与总结经验教训结合起来，把解决具体问题与加强对下指导结合起来，从而不断解决信访工作中出现的新问题，探索把握信访工作规律。 （七）上下级法院协同处理涉诉信访问题的理念 涉诉信访矛盾成因复杂，有的与经济社会发展阶段性密切相关，有的还是历史遗留问题，单凭一个法院、一级法院很难解决，有时要靠上下级法院协同解决。我们认为，处理涉诉信访案件，不能拘泥于审级分工，要强调“上下级法院一起上”。第二巡回法庭化解的一些涉诉信访案件，有的是通过指导下级法院解决的，有的是通过支持下级法院解决的，有的是几级法院联手共同解决的。我们通过充分发挥信访案件辖区的人民法院了解涉诉信访原因和具体情况的优势，充分发挥上级法院在政策法律指导和协调相关资源方面的优势，合力化解了一大批涉诉信访矛盾。实践证明，通过上下级法院联动发力，分工协作分别做申诉上访人员的工作，效果往往更好。第二巡回法庭受理过一个申诉案件，被害人和被告人家属都来申诉，案子结了5 年，被害人尸体还未火化，被害人家属认为附带民事赔偿不到位，被告人认罪、悔罪态度不真诚，所以以不火化尸体为要挟。被告人家属则认为，双方都有过错，法院对被告人判刑过重，不愿意多赔偿。这是一起非常棘手的刑事申诉案件，地方两级法院处理不了。第二巡回法庭开门办公以后，双方当事人都来申诉。我们经审查，发现这个案件有和解处理的条件。因为当事人都是刚满18岁的年轻人，因在工作中发生冲突打架而致一人死亡，被告人家属有能力赔偿，也愿意赔偿，只是赔偿的数额不够，故原审法院没有在量刑方面体现。我们依法提起再审后，指导原审两级法院重新审判，在再审的过程中做双方工作，结果双方达成谅解协议，被害人得到满意的赔偿，被告人改判较轻的刑罚，双方及其所在单位都表示满意。再审判决发生法律效力后，先是被害人亲属给第二巡回法庭送来锦旗，不久，被告人家属也给法庭送来锦旗，一时被传为佳话。 （八）人民法院与其他机关横向配合化解涉诉信访矛盾的理念 习近平总书记强调，做好信访工作要形成党委、政府统一协调、齐抓共管的工作格局。[13]一些涉诉信访案件难以办理，不止是法院系统内部的原因，可能还涉及公安、检察机关，有的还涉及党委和政府部门。所以，要从根本上化解涉诉信访矛盾，还需要充分发挥中国特色社会主义制度的优越性，在党委政法委的统一领导和协调下，各部门分工负责，共同出力解决。比如，一个刑事申诉案件的再审处理，往往需要公检法三机关配合处理，有的因征地、拆迁、土地承包经营等涉诉信访矛盾纠纷，还涉及到党委决策，政府依法行政等，更需要党委、政府牵头或者协调解决。第二巡回法庭很多涉诉信访案件，都是在地方党委、政府的支持配合下加以解决的。如法庭曾经受理了一件吉林某地4000 名村民与3000 多名下岗职工为争夺一笔巨额征地补偿款而闹了很多年的申诉案件，双方矛盾尖锐，情绪激烈，都认为该款应该归己方。村民的理由是当年国家征用这块地时分文未付，现在既然作为商业用地出让，就应当将土地出让金交给村里。工厂的职工则认为，这块地几十年前就无偿划拨给工厂，工厂使用已经40 多年，早就变成国有土地，征地款当然应归该厂的全体职工。办案合议庭在地方党委政府的支持下，在吉林高院的配合下，深入当地做双方工作，经过数天努力，主持双方达成了征地款分配协议，近10 年的恩怨一朝化解，出现了皆大欢喜的圆满结局。此案件的圆满解决，受到了省委主要领导同志的高度表扬和充分肯定，成为纵向配合、共同化解涉诉信访矛盾的一个经典案例。 （九）坚持依法纠错与维护生效裁判权威有机统一的理念 习近平总书记指出，对许多涉法的信访问题，司法机构终审以后，也要维护法治的严肃性，特别是法律程序的严肃性，不宜产生终审难终、申诉不断的“马拉松官司”。[14]公民、法人或者其他社会主体到人民法院申诉上访，目的多是对生效裁判不满，希望法院重新审判。所以，如何将维护正确裁判的权威及既判力与坚持依法纠错有机结合起来，值得深入研究。第二巡回法庭在这个问题上进行了深入探索，总结了有价值的工作经验，具体做法是：首先，要推定当事人的申诉是有道理的，因为无端的申诉信访毕竟还是少数。其次，要审查当事人提交的申诉材料是否真实、客观，如果真实、客观，就要审查原审裁判是否存在当事人反映的错误。如果可能有，就要询问申请人。必要时，要调取审查原审卷宗，以便了解案件事实真相。在审查原审裁判时，也要坚持推定原审裁判是公正的观点，不能在没有审查原审裁判乃至证据之前，就推定原审是枉法裁判。笔者的观点是，法官在没有审查原审裁判之前，必须推定原判是公正的，要注意维护生效裁判的既判力。第三，要正确看待自由裁量权和纠正错案的关系。法官的自由裁量权必须受到尊重，再审不得对依法属于原审法官的自由裁量权进行。也就是说，即使原审裁判欠妥，但如果属于法官自由裁量权范围内的，不得提起再审。只有原审法官严重偏离了法官的自由裁量权，有失裁判公正的，才能提起再审。第四，如果法官发现原判确有错误，有失司法公正，依法应当提起再审，那就必须敢于担当，严格依法提起再审程序。 （十）司法裁判既要经得起法律检验、也要经得起历史检验的理念 确保案件处理既要经得起法律的检验，也要经得起历史的检验。[15]这既是党的政策和国家法律对执法办案的一贯要求，也是最高人民法院反复强调的办案理念。笔者深切感到这句话的分量很重，也很难做到。我们越是回顾历史，越会感到这两个检验难以做到。相对而言，经得起法律检验还容易一点，经得起历史检验更不容易。所谓经得起法律检验，是指案件的事实认定、法律适用和政策把握，都要达到法律规定的定案标准，即事实要清楚、证据要确实，法律适用要正确，公正价值要体现。所谓经得起历史检验，是指一个司法裁判经过若干年以后，后人看其认定的事实证据、适用的法律法规、贯彻的政策理念、体现的价值取向，仍然是正确的，能够经得起岁月的洗礼。我们在河北聂树斌案再审宣判后“答记者问”时说过，聂树斌案是非再审不可的，不论什么时候，只要有人认真看这个案子，就必然会发现其中的问题，因为该案原办案过程中存在的问题太多，既经不起法律的检验，更经不起历史的检验。因为在上个世纪80、90 年代强调对各类刑事犯罪实施“严打”的时期，许多案件受当时的刑事政策、司法理念和社会心理影响，事实证据认定不规范，诉讼程序的把关作用不强，定罪量刑普遍偏重，现在发现的冤假错案，基本上都是那个时期发生的。那个时代还有一些案件，现在虽然不能作为错案看待和处理，但应当作为经验教训加以总结，同时还要对申诉人或其亲属做耐心细致的服判息诉工作。如上个世纪90 年代发生的一个案件，申诉人当年被判处死刑缓期二年执行。刑满释放以后，他觉得当年的刑罚判得过重，反复向省高院和最高人民法院申诉，要求改判纠正。经审查，这个案件是一起共同犯罪，4 个人共同盗窃了6 万多元的香烟，根据当时盗窃3 万元以上即可判处死刑的规定，法院对这4 名被告人判了一个死刑立即执行、一个死刑缓期二年执行，一个14 年有期徒刑和一个12 年有期徒刑。这个判决在当时是没有什么问题的，因为很多案子都是这么判的，甚至可以说，法官如果不这么判可能还要追责。但是，今天我们看这个判决，就会感到当年的量刑确实太重了。今人已无法理解，怎么能够为区区几箱“香烟”，判了这4个人那么重的刑罚？而对于此类符合当时的政策、法律和司法解释的裁判，今天是不能再审改判的，因为历史已无法改变。所以，我们只能劝申诉人往前看，不要与今天受到轻判的后辈们攀比，而要与那个已经被判处死刑的同案犯比较。与被判处死刑的同案犯相比，这个申诉人还是幸运的，毕竟他还活着，还能来上访申诉，这本身就是一种幸运。尽管这种幸运，犹如黑色幽默一般。 总之，处理涉诉信访问题，理念是第一位的，没有正确的理念，做不好这项工作；情怀是第二位的，没有群众感情和群众工作情怀，就不能贴近群众，深入群众，也做不好涉诉信访工作；第三才是专业知识和技能，要讲究工作方法，充分运用现代信息技术。如果能够将这三个方面有机结合起来，就没有解决不了的涉诉信访问题。 |
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作者单位：胡云腾，最高人民法院大法官、法学教授。
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